近日，國家發(fā)改委印發(fā)了《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，《方案》提出推進(jìn)生產(chǎn)生活低碳化。錨定碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，推動能源清潔低碳安全高效利用，促進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域綠色低碳轉(zhuǎn)型。

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和控制溫室效應(yīng)是目前發(fā)展中國家面臨的兩大難題。從全球來看，城市集中了全世界一半以上的人口，占據(jù)了地球上2%的面積，消費了70%以上的能源，產(chǎn)生了75%以上的二氧化碳排放。中國是世界上最大的碳排放經(jīng)濟(jì)體和人口最多的國家，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和氣候變化治理造成了巨大壓力。已有研究顯示，中國近幾年的碳排放總量出現(xiàn)反彈，終止了2013-2016年平穩(wěn)下降的趨勢。同時，伴隨著中國的城市化進(jìn)程的進(jìn)一步深化，未來中國的能源需求還將持續(xù)上漲，能源轉(zhuǎn)型和碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)面臨較大壓力。

如何在低碳發(fā)展的目標(biāo)約束下，提高碳排放效率，防范碳排放的回彈風(fēng)險，實現(xiàn)能源需求的總量控制和各部門的低碳化轉(zhuǎn)型，是城市健康發(fā)展迫切需要解決的問題。綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實現(xiàn)，不能僅僅依靠工業(yè)部門的末端治理措施，必須進(jìn)行城市布局、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，這需要各個部門之間相互積極配合。綠色視角下的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型路徑并不是先驗的和一成不變的，應(yīng)當(dāng)隨著技術(shù)發(fā)展和社會需求的變化而不斷地動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化迭代，采用雙碳目標(biāo)戰(zhàn)略引導(dǎo)下的具有韌性和適應(yīng)性的系統(tǒng)解決方案。

為此，一方面要關(guān)注增量城鎮(zhèn)化過程中綠色低碳轉(zhuǎn)型道路與社會經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的耦合協(xié)調(diào)度。城市是環(huán)境政策實施的基本單元，也是減排的關(guān)鍵區(qū)域。相比宏觀層面的應(yīng)對氣候變化和綠色發(fā)展目標(biāo)，城市綠色轉(zhuǎn)型道路要求體系更為完善、目標(biāo)更為明確。在可持續(xù)發(fā)展和雙碳目標(biāo)的要求下，我國已有許多城市開展了碳交易或低碳試點工作，但是目前尚沒有一套完整的、系統(tǒng)的、專門的針對城市綠色低碳轉(zhuǎn)型績效的評價標(biāo)準(zhǔn)，尤其是考慮了總體環(huán)境影響的城市層面可持續(xù)發(fā)展綜合評估的內(nèi)容還相對較少。

由于城市在氣候特征、人均收入、工業(yè)水平、城市形態(tài)和電力供應(yīng)的碳強(qiáng)度方面存在顯著差異，因此在評估原則方面，對城市綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展的評價要求共同考慮環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會方面的問題，尤其在環(huán)境影響評價方面需要捕捉城市對城市邊界以外其他地區(qū)的外部影響和滲漏效應(yīng)。在整體評估的過程中，要定義能夠?qū)崿F(xiàn)城市綠色低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)的總體結(jié)構(gòu)，要求各利益相關(guān)方系統(tǒng)性地參與，共同構(gòu)建指標(biāo)體系。此外，要充分考察城市各個子系統(tǒng)的非線性和復(fù)雜性，納入如政策、市場、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等復(fù)雜因素影響，對照雙碳目標(biāo)規(guī)劃實現(xiàn)對城市綠色低碳轉(zhuǎn)型績效的系統(tǒng)性評估。

另一方面也要關(guān)注目前傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存量中的綠色低碳改造，以經(jīng)濟(jì)效能帶動市場運作，釋放資源化利用市場的正外部性。快速推進(jìn)的城市化往往伴隨著能源需求剛性和能源消費快速增長的特征，未來工業(yè)部門的減排潛力將逐漸減小，而伴隨著住房、交通和電力需求增加，居民部門能源消費的增加將使得城市成為碳減排的主要環(huán)節(jié)。

在有限的資源約束背景下，對交通運輸部門、建筑部門的綠色低碳化改造，有助于找出協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的城市綠色轉(zhuǎn)型路徑。以垃圾資源化利用為例，無論是生活垃圾資源化利用，還是建筑垃圾資源化利用，都屬于正外部性強(qiáng)的公共事業(yè)領(lǐng)域。如果沒有政府政策的有力扶持和經(jīng)濟(jì)激勵也許不足以使市場中可能從事垃圾資源化利用的企業(yè)開展業(yè)務(wù)活動。打破這一惡性循環(huán)的途徑是由政府引導(dǎo)激活經(jīng)濟(jì)效能使企業(yè)有利可圖，市場的正外部性繼而得以釋放。

一個良好、健全的制度體系是有必要的，建議將再生建材產(chǎn)品使用比例納入綠色交通轉(zhuǎn)型評價指標(biāo)體系。針對建筑垃圾管理和資源化利用提出法律效力強(qiáng)、針對性強(qiáng)的專項法規(guī)，將已有的政策細(xì)化、具體化，為重大政策設(shè)置配套政策和實施細(xì)則，便于在實際中操作應(yīng)用。利用財政、稅收、投資等經(jīng)濟(jì)杠桿支持建筑垃圾的綜合利用，通過貸款貼息等方式促進(jìn)建筑垃圾資源化利用設(shè)施建設(shè)和再生產(chǎn)品的應(yīng)用等。

總的來說，新型城鎮(zhèn)化低碳轉(zhuǎn)型是一項系統(tǒng)工程，要求在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力等約束條件下，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展、社會福利的綜合協(xié)調(diào)，特別是能源轉(zhuǎn)型與綠色發(fā)展的協(xié)同。因此，需要考慮影響城市綠色低碳轉(zhuǎn)型路徑的多重不確定因素和多重演化目標(biāo)，在總體環(huán)境約束下共同規(guī)劃實施節(jié)能減排方案，實現(xiàn)各個子系統(tǒng)耦合的完整性、結(jié)構(gòu)性和整體性，加深社會公眾對城市-資源-環(huán)境之間相互聯(lián)系的整體過程的認(rèn)識和理解，采取適當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，尋找可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型方案。

文/方國昌（南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院 教授、副院長）