改什么？怎么改？難點在哪兒？——超大特大城市城中村改造政策解讀

今年以來，城中村改造按下“加速鍵”。住房和城鄉(xiāng)建設部近日表示，超大特大城市正積極穩(wěn)步推進城中村改造，分三類推進實施。

作為一個關乎多方利益的系統(tǒng)性民生工程和發(fā)展工程，當前在超大特大城市推進城中村改造的背景是什么？怎么改？難點在哪兒？“新華視點”記者就此采訪了業(yè)內(nèi)專家學者。

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今年以來，城中村改造備受關注。4月28日召開的中共中央政治局會議提出“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造”的要求；7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》，并召開電視電話會議進行了專門部署。

近日，住房和城鄉(xiāng)建設部對城中村改造提出了具體政策落實措施，分三類推進實施：一類是符合條件的實施拆除新建，另一類是開展經(jīng)常性整治提升，第三類是介于兩者之間的實施拆整結合。

城中村被稱為“都市里的村莊”，兼具農(nóng)村和城市的雙重特征，是城市化發(fā)展過程中的歷史產(chǎn)物。

以上海市中心城區(qū)最大的城中村——普陀區(qū)紅旗村為例，586畝的土地上，曾聚集著90家印刷廠、207個冷庫、9個大型初級集貿(mào)市場、1000多個攤位，這里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動人口多達6萬人。

按照相關標準劃分，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等；城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，如青島、合肥、杭州、長沙、南京、東莞等。全國總計有20余個城市屬于超大特大城市范疇。

“我國超大特大城市吸納了大量外來人口，這些群體有相當一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低，但是普遍缺乏必要的基礎設施、公共服務，尤其是在衛(wèi)生安全、社會治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業(yè)大學中國住房和房地產(chǎn)研究院院長虞曉芬說。

上海市房地產(chǎn)科學研究院院長嚴榮表示，推進城中村改造，一方面可對經(jīng)濟穩(wěn)增長發(fā)揮積極作用，成為擴大內(nèi)需的重要拉動點，產(chǎn)生超過十萬億元的直接投資，并拉動家具家電、餐飲服務、紡織品等多方面的消費；另一方面可優(yōu)化城市空間布局，進一步提升城市治理水平。

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“城中村產(chǎn)權結構、人員構成、空間分布、歷史遺存等具有高度復雜性，這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結合三類改造模式?！?/span>廣東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說，具備條件的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及物業(yè)權屬清晰的城中村將實施拆除新建；不具備條件的，不硬上，以守住安全底線為原則，常態(tài)化開展整治提升，逐步解決問題的基礎上再實施改造。

在改造方式上，當前城中村改造特別強調(diào)要將村民合法權益保障與先謀后動相結合。

虞曉芬說，新政著重強調(diào)在大部分村民同意的情況下方可實施改造。改造前，地方政府要先做好產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風貌保護和落實資金等前期謀劃工作。改造時，應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內(nèi)建成，品質(zhì)不低于商品住房水平，配套基礎設施和公共服務設施與安置房規(guī)劃、設計、報批、建設、交付使用“五同步”，切實保障好村民利益。

“城中村是高度復雜的社會綜合體，改造后應該保持多樣化的業(yè)態(tài)?！敝袊鞘幸?guī)劃學會副理事長趙燕菁說，城中村本身是一個產(chǎn)業(yè)空間，其業(yè)態(tài)不是預先規(guī)劃，而是隨市場需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產(chǎn)業(yè)導入和培育孵化，努力發(fā)展各種業(yè)態(tài)。

拼版照片：上圖為2023年8月3日拍攝的改造后的安徽省合肥市瑤海區(qū)安拖東村及新莊城中村改造項目（無人機照片）；下圖為2015年3月拍攝的改造前的安拖東村及新莊城中村舊貌。新華社發(fā)（解琛 攝）

李宇嘉說，過去的城中村改造由市場化主導，挑肥揀瘦，經(jīng)濟價值高的被納入改造計劃，而歷史遺留問題多、安全風險隱患大的卻被留置?！斑@一次，全部城中村都要納入改造范圍，征拆時不能只算經(jīng)濟賬，只征收經(jīng)濟價值高、問題少的地塊，而是要不分好壞全部征收，徹底解決城中村問題，并防止出現(xiàn)新的城中村?！?/p>

本次城中村改造，要求原則上應當按一定比例建設保障性住房。

對此，趙燕菁表示，目前城中村在城市中承擔的一個重要功能，就是給流動人口提供租賃性保障房，城中村事實上成為保障房體系中的有機組成部分。“如果改造后這部分保障房供給減少了，流動人口的居住環(huán)境惡化，租金更高，那就沒有實現(xiàn)城中村改造的初衷。因此，必須在改造方案中按一定比例建設保障房作為補償。”

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在采訪中，專家普遍認為，推進城中村改造要特別注意三個問題：

一是拆遷安置問題。虞曉芬說，超大特大城市遺留的城中村，違章建筑多、人口密集、產(chǎn)權關系復雜，是改造難度大的“硬骨頭”，其拆遷、補償?shù)葐栴}十分復雜，矛盾和不確定性因素較多。

記者在各地采訪了解到，在超大特大城市的城中村里，各種經(jīng)濟活動幾乎應有盡有。

“現(xiàn)實中，城中村在與城市其他功能長期互動中，形成了功能的互補。簡單‘切除’城中村，城市其他部分也會隨之失能。對此要特別慎重?！壁w燕菁說。

趙燕菁認為，改造伊始，就要對城中村承擔的城市功能進行認真調(diào)研和分析。如果沒有找到對這些功能的替代途徑，就不要貿(mào)然采取“切除”手術，此時應采用“微創(chuàng)”的保守療法。

二是資金平衡與籌措問題。虞曉芬說，遺留的城中村建筑密度大、安置成本高，特別是在目前超大特大城市外圍房地產(chǎn)市場仍然較為低迷的環(huán)境中，相較過去，城中村改造后出讓土地的價值下降，必然會增加社會化資本的籌措難度。

“城中村改造如何啃‘硬骨頭’，關鍵還是改造資金怎么平衡?！崩钣罴握f，國務院辦公廳印發(fā)的指導意見提出，鼓勵實施區(qū)域統(tǒng)籌和成片開發(fā)，改造項目土地四至范圍可擴大至周邊少量低效用地，允許集體土地和國有土地整合、置換?！耙簿褪钦f，各地政府可以將過去單一城中村改造的‘小平衡’變?yōu)槠瑓^(qū)綜合改造的‘大平衡’，以豐補歉、以肥補瘦。”

趙燕菁說，城中村改造必須創(chuàng)新改造模式，尋求多樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參與，其中特別重要的是原物業(yè)所有者的參與。

三是標準和規(guī)范約束。一些不具備拆遷條件的城中村，實施局部拆建和綜合整治，要求按照文明城市標準整治提升和實施管理，這對于一些住房質(zhì)量較差、標準較低、整治成本高，且部分住房產(chǎn)權模糊、手續(xù)不全的城中村，具有挑戰(zhàn)性。

“城中村改造需要先謀后動、統(tǒng)籌兼顧、整體謀劃、積極穩(wěn)步推進，以新思路新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路子?！敝袊康禺a(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學會會長柴強說。