黨的十九屆五中全會(huì)和國(guó)家“十四五”規(guī)劃《綱要》提出了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是根據(jù)我國(guó)發(fā)展面臨的新趨勢(shì)新特點(diǎn)作出的重要決策部署，是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是塑造縣城居民高品質(zhì)生活空間的重要舉措。2020年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于加快開(kāi)展縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件體系，并指導(dǎo)120個(gè)縣城建設(shè)示范地區(qū)積極探索實(shí)踐。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》，系統(tǒng)提出縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式，進(jìn)一步凸顯了推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的獨(dú)特地位和作用。

一、推進(jìn)縣城建設(shè)是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

2014年5月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，眼睛不要只盯在大城市，中國(guó)更宜多發(fā)展中小城市及城鎮(zhèn)。縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)的中堅(jiān)力量，是城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受制于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足等因素，縣城發(fā)展水平與城市相比仍有較大差距。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，新增農(nóng)民工規(guī)模趨于下降，城鎮(zhèn)化速度將逐步放緩。在這一背景下，一方面，部分農(nóng)村富余勞動(dòng)力選擇就地轉(zhuǎn)移，一些已經(jīng)外出的農(nóng)民工也開(kāi)始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，農(nóng)民在縣城購(gòu)房安家、向縣城集聚的現(xiàn)象在很多地方都很普遍，縣城對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力開(kāi)始上升；另一方面，一些超大特大城市中心城區(qū)人口規(guī)模大、密度高，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情和暴雨等自然災(zāi)害過(guò)程中暴露出不少問(wèn)題，嚴(yán)重影響城市安全運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展。

把縣城作為新階段城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要著力點(diǎn)，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng)，促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，有利于緩解部分超大特大城市功能過(guò)度集中、中心城區(qū)人口過(guò)度集聚問(wèn)題，促進(jìn)城市群、都市圈一體化發(fā)展，早日形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。

二、推進(jìn)縣城建設(shè)是形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的有效舉措

2020年4月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，使之成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要支撐點(diǎn)?？h城在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、市政設(shè)施、人居環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項(xiàng)，與地級(jí)及以上城市城區(qū)相比存在很大差距，但也蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力。如，縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費(fèi)支出僅相當(dāng)于地級(jí)及以上城市城區(qū)居民的2/3左右。通過(guò)加大投入推進(jìn)縣城建設(shè)，一方面可以形成當(dāng)期投資，另一方面完善的公共設(shè)施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進(jìn)居民消費(fèi)，形成乘數(shù)效應(yīng)和良性循環(huán)。

從過(guò)去兩年的實(shí)踐看，不少縣城通過(guò)提升市政公用設(shè)施水平，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，夯實(shí)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，為吸引承載更多人口創(chuàng)造了條件。在科學(xué)分析研判縣城的綜合比較優(yōu)勢(shì)和人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)基礎(chǔ)上，因地制宜確定發(fā)展方向和功能定位，加快補(bǔ)齊各類設(shè)施短板，營(yíng)造宜業(yè)宜居環(huán)境，吸引人口產(chǎn)業(yè)集聚，有效增加居民收入，形成投資、生產(chǎn)、消費(fèi)的良性循環(huán)，是擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)形成強(qiáng)大國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的有效舉措。

三、推進(jìn)縣城建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求

2020年12月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，把城鄉(xiāng)關(guān)系擺布好處理好，一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)。在今后一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民進(jìn)城仍是大趨勢(shì)，但與之前要素單向流向城鎮(zhèn)有所不同，要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)會(huì)成為常態(tài)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。

我國(guó)現(xiàn)有的5億農(nóng)村人口大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，作為縣域中心的縣城，天然就是溝通聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，正是農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體，因此必然成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。當(dāng)前，縣城建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費(fèi)提供服務(wù)保障。加快推進(jìn)縣城建設(shè)，進(jìn)一步提升縣城功能，有助于暢通要素和消費(fèi)品下鄉(xiāng)渠道，帶動(dòng)更多農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，激發(fā)縣域內(nèi)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

四、推進(jìn)縣城建設(shè)是增進(jìn)民生福祉的具體行動(dòng)

2020年12月，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力。縣城既是縣域政治經(jīng)濟(jì)文化中心，通常也是全縣人口聚居中心。目前，1472個(gè)縣的縣城常住人口約1.6億人，394個(gè)縣級(jí)市的城區(qū)常住人口約0.9億人，合計(jì)占全國(guó)城鎮(zhèn)常住人口的近30%。滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，為城鄉(xiāng)居民提供高品質(zhì)生活空間，必須抓住縣城這個(gè)著力點(diǎn)，提升縣城綜合服務(wù)能力。

縣城的基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力，關(guān)系縣城乃至全縣居民的民生質(zhì)量。如，公共服務(wù)設(shè)施不健全，居民上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、托育等難以得到良好保障。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不達(dá)標(biāo)，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會(huì)受到影響。產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不完善，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足，吸納就業(yè)能力難以提升，制約居民收入提高。加快推進(jìn)縣城建設(shè)，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。（習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心主任 史育龍）